DIOBA VLASTI. I. Obća teorija. Nepregledni niz državnih djelatnosti može se podieliti u skupine po različitim značajkama. Jedna od najobičnijih podjela je ona na zakonodavstvo (v.), sudstvo (v.) i upravu (v.). To se lučenje prije vezalo uza shvaćanje, da se tu radi o tri odieljene državne vlasti. Pitanje, kako da se uredi međusobni odnošaj tih vlasti, jedan je od važnih državnoznanstvenih i političkih problema. Napose se ono razpravlja u nauci, kojoj je glavni predstavnik bio Montesquieu, a poznata je pod nazivom »nauke o diobi vlasti«. U nekim zemljama bila je ona i od velikog utjecaja na stvarni državni život, ali je kasnijim razvojem, i u teoriji i u praksi, mnogo izmienjena. U smislu te nauke d. v. znači političko načelo, prema kome se — s jedne strane zbog boljeg djelovanja javne službe primjenom načela diobe rada, a s druge strane zbog zaštite pravnog položaja pojedinaca — ne smiju zakonodavstvo, uprava i sudstvo spojiti u rukama istoga organa, već se imaju povjeriti vršenju različnih, do neke mjere međusobno nezavisnih organa.

Različne državne djelatnosti razlikuje već Aristotel, a bliže novomu vremenu škola naravnoga prava (naročito Puffendorf); no ova škola gleda na stvar više spekulativno negoli realnopolitički. Neposredni Montesquieuovi predšastnici bili su englezki pisci, napose Locke, Hume i Bolingbroke. Među njima je najznačajniji Locke, koji već razvija nauku o d-i v. i traži, da se svaka od tri osnovne vlasti mora odieliti i povjeriti drugim rukama. Locke je već mogao povlačiti zaključke iz provedene englezke revolucije (1688). On želi izključiti zloupotrebu vlasti i osigurati političku slobodu, i zato se ima vlast u državi podieliti. Locke je jako utjecao i na mnoge mislioce izvan Englezke (i Rousseau se poziva na njega pri svojoj koncepciji družtvenog ugovora). No svoj jasan oblik dobila je nauka o diobi vlasti tek po Montesquieuu.

I Locke i Montesquieu smatraju nauku o d-i v. u prvom redu oružjem protiv vladarskog absolutizma i njegove samovolje, a za obranu individualnih prava pojedinaca. »Politička sloboda u građanina«, piše Montesquieu, »jest onaj duhovni mir, koji proizlazi iz mišljenja, što ga svatko ima o svojoj sigurnosti; da bi se imala ta sloboda, treba da vlada bude takva, da se građanin ne može bojati drugoga građanina.« »... vječno je izkustvo, da svaki čovjek, koji ima neku vlast, naginje njezinoj zloupotrebi ... Da se ne bi mogla zloupotriebiti vlast, potrebno je, da uslied razporeda poslova vlast zaustavlja vlast«. »Sve bi bilo izgubljeno, kad bi isti čovjek ili isto tielo najodličnijih, plemića ili naroda, vršili ove tri vlasti: stvarati zakone, izvršivati javne zaključke, suditi zločine ili sporove pojedinaca«. Locke razlikuje zakonodavnu, izvršnu i federativnu vlast i govori još o prerogativama. Izvršna vlast izvršava zakone unutar zemlje, a federativna se tiče vanjskih odnosa. Ona se ne može vezati obćim normama, jer zavisi od promjena vanjskog položaja. Montesquieu počinje jasno razlikovati zakonodavnu, izvršnu (upravnu) i sudsku vlast dajući tako ideoložki temelj onoj diobi vlasti na tri diela, koja je postala tako važna u modernom državnom životu. Po Montesquieuu vrše zakonodavnu vlast zastupnici naroda, a izvršnu monarh preko odgovornih ministara. Što se tiče vršenja zakonodavne vlasti, to ima monarh bitno drugačiji položaj pri Lockeu nego pri Montesquieuu; prema prvome vrše zakonodavnu vlast zajedno monarh i narodno predstavničtvo, a prema drugome to izključivo čini narodno predstavničtvo, dok monarh ima samo pravo veta u slučaju prekoračenja zakonodavne vlasti. Montesquieuova koncepcija ne izražava samo misao različnih državnih funkcija, o čemu se već davno prije njega potanko razpravljalo, već upravo, da se te različne funkcije podiele na posebne, međusobno nezavisne organe. Sloboda pojedinaca može se, po Montesquieuovu shvaćanju, samo tako osigurati, da svaka vlast ima i svoga posebnog nosioca, da se one pokrivaju u formalnom i materialnom smislu, i da ni jedna od njih ne zadire u područje druge vlasti.

Montesquieuova, odnosno Lockeova nauka o d-i v. mnogo se dodiruje s naukom o mješovitom državnom obliku. Čisti državni oblik (bila to podjela u monarhiju i republiku, kako se to provodi iza Machiavellija, ili podjela na monarhiju, aristokraciju i demokraciju po Aristotelu) tražili su kao državni idealni oblik naročito ideolozi absolutističke vladavine Machiavelli, Bodin i Hobbes. Nasuprot tomu preporučuju se mješoviti oblici, pa tako baš u Montesquieuovo doba iztiču englezki pisci, da englezki ustav znači takvo idealno miešanje, jer da kralj zastupa monarhijski, gornja kuća aristokratski, a donja kuća demokratski elemenat. A sam Montesquieu opisuje Englezku kao »narod, gdje se republika skriva pod oblikom monarhije«. Osim toga je ta nauka o d-i v. uzko povezana sa shvaćanjem individualnih prava, odnosno temeljnih ljudskih i građanskih prava. Osnovni je nedostatak te koncepcije d-e v., što čitavu pažnju posvećuje razstavljanju pojedinih vlasti, a ne vodi dovoljno računa o državnom jedinstvu i ne pruža potrebna sredstva za suradnju tih vlasti. Kad bi se posve dosljedno provelo Mantesquieuovo načelo d-e v., razbilo bi se time i samo državno jedinstvo. I kad Kant ide nešto dosljednije u pravcu te nauke te označuje tri državne vlasti kao posebne moralne osobe, on se mora truditi, da osigura suradnju među tim vlastima i sačuva državno jedinstvo. Stoga vidimo, da ustavi, koji idu za tim, da u većem ili manjem obsegu provedu t. zv. d-u v., opet traže središte, u kome se stječu te podieljene vlasti; to je po načelu narodnog suvereniteta narod, ili po monarhijskom načelu monarh, ili neka kombinacija toga dvoga. Kadkada se iztiče posebna ustavodavna vlast, koja vlada nad svim ostalim vlastima. Staro englezko shvaćanje pripisuje najvišu, jedinstvenu državnu vlast parlamentu, a to je kralj zajedno s domom lordova i domom obćina. Sam izraz d. v. nije zapravo izpravan, jer je državna vlast stvarno samo jedna; radi se upravo samo o diobi funkcija ili, još točnije, o diobi nadležnosti. Nisu to različite državne vlasti, već organi iste i jedinstvene državne vlasti. No u politici kao i u pravnoj znanosti nije riedak slučaj, da se upotrebljava neki izraz, iako je s vremenom dobio posve drugačije značenje. Tako se i pod d-om v. danas razumieva podjeljivanje nadležnosti različitih državnih organa. Ti se državni organi ne mogu posve odieliti, već moraju uzko surađivati. Među njima se ne da ni sprovesti stroga ravnopravnost i jednakost.

Montesquieuova nauka, kao i svaka druga politička nauka, ima svoje posebno političko područje, za koje ima specialno vriediti, i izvan toga se smanjuje njezina vriednost. Kod nje je to ograničena monarhija i liberalna demokracija. Značajno je, da staro demokratsko državno uređenje Švicarske ne poznaje Montesquieuove diobe vlasti. Za vrieme Montesquieua predstavljaju po njemu zamišljene izvršna i zakonodavna vlast različne i oprečne socialne i političke skupine: prva kralja i neke povlaštene razrede, a druga narodne slojeve. Demokratiziranjem političkog života nestaje tih oštrih opreka. Tako na pr. u parlamentarnoj vladavini nemaju izbori samo tu svrhu, da popune zakonodavno tielo, već i da odrede buduću vladu — vlada i parlamentarna većina predstavljaju istu političku i socialnu skupinu. Na Montesquieua nisu djelovali samo englezki pisci, već je on upravo u englezkom uređenju tražio svoj idealni tip države dokazujući, da englezki ustav bolje od svakoga drugog zaštićuje slobodu. U opisivanju englezkih političkih odnosa — u kojima je nalazio potvrdu svoje nauke o d-i v. — udaljio se od stvarnoga stanja. I od mnogobrojnih francuzkih ustava bili su najbliži Montesquieuovim mislima oni iz g. 1791 i 1793, kad nisu gledali na englezke uzore; kad su se restauracija kraljevstva od 1814, a još više parlamentarni režim g. 1830—48, kao i posljednji ustav od g. 1875 približili englezkom uzoru i za njime često sviestno težili, oni su se time i udaljili od strogo shvaćene Montesquieuove nauke. No Montesquieuu nije bilo bitno to, vrši li se u Englezkoj uistinu po njemu opisana d. v., već je samo htio opisati idealni oblik vladavine, kako ga je zamišljao. Njegova slika Englezke odgovarala je onome idealu slobodnog naroda, kako su sebi to predstavljali njegovi suvremenici.

Načelo d-e v. može se provoditi s dva različita gledišta: funkcionog i organizatornog. Po prvome vrši zakonodavna vlast samo zakonodavne, a sudska i upravna samo sudske, odnosno upravne funkcije; po drugome ima svaka od te tri vlasti svoje posebne organe i organizaciju, koji su međusobno, u nekoj mjeri, nezavisni. Najhitnija je značajka Montesquieuove nauke, što ona ujedinjuje oba ta elementa: tri posebno organizirane i međusobno nezavisne vlasti vrše tri različne funkcije. Uistinu se iza Montesquieua, poradi mnogostrukoga razvoja državne djelatnosti, taj ideal mogao još mnogo manje provesti negoli u njegovo doba. Ma kako se pravila materialno-funkciona razlika između zakonodavstva, sudstva i uprave, uviek ostaje pojava, da pojedina vlast gomila različne funkcije. Tako na pr. ne stvara zakonodavna vlast sve pravne propise, već veliki dio tih propisa izdaje upravna vlast u obliku naredbe; ta naredbodavna vlast uzima u modernim državama sve veći obseg, tako da ima daleko više propisa u obliku naredbe od onih u obliku zakona. Pobuda za donošenje zakona kao i samo izrađivanje zakonskih osnova provodi se obično u krilu upravne vlasti. Uza stvaranje formalnih zakona vrši zakonodavna vlast i mnoge funkcije, koje bi se teoretski morale smatrati upravnima ili sudskima. Među njima ima takvih, koje su od odlučne važnosti po državu (kao na pr. objava rata, sklapanje mira, odobravanje međunarodnih ugovora, izbor glavara države, suđenje ministrima, odobravanje drž. proračuna, poreza i t. d.), pa je težko razpravljati, što je od toga važnije. Baš englezki parlamentarizam, na koji se Montesquieu toliko poziva, razvio se iz odobravanja poreza i prava peticije — i to je bilo starije i važnije od njegova zakonodavnog prava. Nemoguće je točno primjenjivati formulu: parlamentu zakonodavstvo, a vladi uprava. Stvarnosti odgovara, kad se mjesto toga kaže (Duguit): parlamentu pripada određeni način sudjelovanja pri legislativi i pri onome, što se uobičajilo zvati eksekutivom, a vladi pripada određeni način sudjelovanja također pri legislativi kao i pri onome, što se uobičajilo zvati eksekutivom. Tako uistinu nije najhitnije za razlikovanje zakonodavne, sudske i upravne vlasti vrsta poslova, koje one obavljaju, već razlika u organima, koji vrše te poslove. I zato bi pogotovu — mjesto da se govori o zakonodavnoj, sudskoj i upravnoj vlasti — bilo izpravnije govoriti o zakonodavnom, sudskom i upravnom organu.

Montesquieuova nauka jako je utjecala na državnu praksu. Njegova dioba na troje, na zakonodavnu, izvršnu (upravnu) i sudsku vlast sasvim se ustalila. Nju obično naglašuju noviji pisani ustavi posvećujući rado po jedan odsjek svakoj od tih vlasti. Njegove su misli najjače naglašene u francuzkoj Deklaraciji o ljudskim i građanskim pravima od 1789, da družtvo, u kojem nisu zajamčena individualna prava, i nije određena d. v., nema ustava. Na taj su način spojene i uzko povezane obje Montesquieuove osnovne i savezne misli: zaštita pojedinačnih prava i d. v., a razvijen je i pojam ustava u materialnome smislu (ustav bi po tome bio sustav garancija individualnih prava i državno ustrojstvo prema načelu d-e v.). U novim je ustavnim državama stalni politički ideal naći pravi sklad između aktivne i jake državne (naročito upravne) vlasti i poštivanja individualnih prava. Odmah u prvim pisanim ustavima Montesquieuove su formule našle jak odjek (ustavi sjeverno-američkih državica, federalni ustav USA, prvi francuzki ustav od g. 1791 pa poljski ustav od 3. V. 1791). Montesquieuov idealni tip ustavne države snažno je utjecao i na jak ustavni pokret, koji se u Evropi razmahao u 19. st. i težio za ograničenjem vladarske vlasti putem narodnog predstavničtva (t. zv. ustavna država). Tako se Montesquieu počeo zvati otcem ustavne države.

Montesquieuova koncepcija najviše se razvijala u pravnoj i političkoj književnosti njegove domovine Francuzke. Mnogobrojni i težki ustavni preokreti Francuzke, njezino lutanje među krajnostima monarhizma, cezarizma (oba Napoleona) i konventske vlade dizali su političko značenje načela d-e v. kao sredstva ravnoteže i mirenja jednako protiv krajnosti absolutne osobne vladavine kao i krajnosti konventske vlade, koje despotizam nije bio manji od onoga starog absolutističkog režima. No to se načelo nije više dalo zastupati u svom izvornom, oštrom obliku, već se moralo bitno izmieniti. To se najbolje vidi iz novoga nazivlja, koje stupa na mjesto naziva d-e v. Pisci, koji još razmjerno najbliže stoje Montesquieuovim mislima, govore o »sustavu protuteža i kočenja«. Inače se više naglašava uravnotežavanje negoli d. v., pa bi se čitava nauka, u svom novijem obliku, mogla bolje nazvati ravnotežom organa negoli d-om v. Neki idu i dalje te govore o harmoniji vlasti, o penetraciji i kolaboraciji vlasti, o različnom sudjelovanju pri vršenju državnih funkcija i slično. Uglavnom se može reći, da se u novijoj francuzkoj državnopravnoj književnosti broj onih, koji načelno, iako uz znatne adaptacije, prihvaćaju nauku o d-i v. (kao Esmein i Michoud), znatno smanjio u odnosu prema izrazitim protivnicima (kao Duguit, Carré de Malberg, Moreau, koji načelo d-e v. naziva »tamnim pojmom«, i Cahen). Carré de Malberg govori o stupnjevanju vlasti, a jedna je vlast uviek najveća (u Francuzkoj parlamenat). Da bi došao do istoga političkog cilja kao i Montesquieu, Carré de Malberg ograničava tu najveću vlast i tako nadomješta načelo d-e v. s načelom stupnjevanja i ograničenja vlasti. Oslanjajući se na izvode Carré de Malberga najdalje je otišao u kritici nauke o d-i v. Bigne de Villeneuve u knjizi Fin du principe de séperation des pouvoirs (1934).

U Njemačkoj su nauku o d-i v. preuzeli najprije filozofi Kant i Hegel. Odavle je ona prenesena u državnopravnu nauku. Ne samo da tu nije nigda dobila one vriednosti kao u francuzkoj nauci, već ju je većina pisaca kritizirala s pravnologičnog i političkopraktičnog gledišta (Stein, Mohl, Haenel, G. Meyer, Laband, G. Jellinek). Od iztaknutijih su njemačkih učitelja javnoga prava prijazniji prema toj nauci Otto Mayer i Anschütz. Nova njemačka nacionalsocialistička ideologija počiva na novim idejama, koje su posve oprečne nauci o d-i v., pa dosljedno ne mogu, pogotovu današnji njemački državnopravni pisci, prihvaćati politička načela d-e v. Najviše je mogu uzeti kao organizacionotehničku diobu sredstava (tako naročito Koellreutter). Mnogo su prijazniji prema nauci o d-i v. i stariji i današnji talijanski pravni pisci (od modernih naročito Romano i Raneletti; među njezinim protivnicima iztiče se Costamagna). U tom pitanju postoji znatna razlika između njemačke i talijanske pravne nauke. Naravno, da i novija talijanska pravna nauka preuzima načelo d-e v. s velikim adaptacijama, a naročito iztiče funkciju koordiniranja, što je ima predsjednik vlade.

II. Odnos sudske vlasti. Četvrta vlast.

Od praktičnih državnih pitanja, koja se javljaju u vezi s naukom o d-i v., pokazalo se kao najvažnije pitanje odnosa zakonodavne i upravne vlasti (v. pod III). Tu je još razmjerno najviše utjecala nauka o d-i v. Mišljenje o posebnoj sudskoj organizaciji, naročito onoj redovitih sudova (građansko i kazneno pravosuđe), bilo je već prije obćeno razšireno, pa se već u policijsko-absolutističkoj državi razvila posebno uređena sudska vlast. Samo načelo d-e v. pokazalo se neodređenim i raztezljivim u odnosu sudske prema zakonodavnoj i upravnoj vlasti, tako da se može primieniti za sudsku vlast i protiv nje. Po prvoj bi koncepciji imala sudska vlast biti protutežom zakonodavnoj i upravnoj vlasti, neke vrste pouvoir moderateur, koja drži druge dvie vlasti u granicama ustava i zakona; dok se po drugoj koncepciji u ime načela d-e v. sudskoj vlasti strogo zabranjuje upletanje u područje upravne, odnosno zakonodavne vlasti. Prvoj koncepciji odgovaraju anglosaski pravni sustavi, i to u jačem obliku sustav USA, a drugoj francuzki pravni sustav. Odlučni su bili pritom posebni politički momenti. Naročito je bila francuzka revolucija neprijazna prema redovitim sudovima, jer se sjećala djelovanja tih sudova za starog režima i jer se bojala, da bi oni mogli ometati novi tok događaja. I dok anglosaski pravni sustavi — pozivajući se na načelo d-e v. — dopuštaju, da redoviti sudovi vrše široku kontrolu zakonitosti čina upravne vlasti, dotle francuzki pravni sustav to oštro zabranjuje opet pozivajući se na načelo d-e v. Ali kako taj sustav ipak želi dosljedno razviti načelo zakonitosti uprave, dovodi ta zabrana ne samo do izgradnje posebnoga upravnog prava, već i do velebnog sudovanja po posebnim upravnim sudovima, koji su se razvili iz krila same upravne vlasti (→ upravno sudovanje). Razlika rečenih dviju koncepcija o odnosu sudske prema zakonodavnoj vlasti najbolje se vidi pri pitanju, mogu li sudovi izpitivati ustavnost zakona (→ ustavno sudovanje). Iz načela d-e v. po jednoj se koncepciji izvodi, da je sudac ovlašten na takvo izpitivanje, a po drugoj, da nije na to ovlašten. I u Francuzkoj, gdje sama sudska praksa (redovitih sudova i državnog vieća) ne usvaja i ne provodi takve kontrole, jedan dio pravne teorije (naročito Duguit i Hauriou) izvodi baš iz načela d-e v., da su sudovi na nju ovlašteni, dok drugi dio teorije shvaća stvar obrnuto. Izpitivanjem ustavnosti zakona postaje sud jamcem ustavnosti, kao što je i obćenito jamac zakonitosti. U pravnoj se teoriji pripisuje djelovanju vrhovnog suda USA u izpitivanju ustavnosti zakona značenje jamca d-e v. između upravne i zakonodavne vlasti, koji uzpostavlja ravnotežu između te dvie vlasti potiskujući prevlast zakonodavne vlasti.

Mjesto običajne trojne diobe zamišljaju neki diobu na četiri državne vlasti. Među tim koncepcijama najvažnije su one o ustavotvornoj vlasti, odnosno o vladi kao četvrtoj državnoj vlasti. Savezno s idejom ustava kao posebnog i najjačeg pravnog vrela, koje stoji nad svim ostalim pravnim vrelima, a naročito i zakonima, došlo je i do koncepcije posebne, osnovne ustavotvorne vlasti (pouvoir constituant), koja stoji nad svim ostalim državnim vlastima. Razlikovanje te posebne vlasti idejno potječe od ustava sjevernoameričkih državica kao i od samoga federalnog ustava USA. Tu je misao preuzela francuzka revolucija i našla u Sieyèsu odlučnog tumača te koncepcije. Nauka o d-i v. upodpunjuje se: budući da je država podieljena u tri odvojene vlasti, treba jedna vrhovna zajednička vlast, koja utvrđuje te tri vlasti i određuje njihovu nadležnost. A ta se najviša i izvorna vlast, u smislu ideje narodnog suvereniteta, daje samom narodu. Među konstituiranim vlastima može se uzpostaviti u ideji ravnotežje, jer one imaju u toj vrhovnoj vlasti zajednički izvor i regulator. Na taj se način miri ideja jedinstva državne vlasti s potrebnom diobom — što je zanemarivala sama Montesquieuova nauka.

Bilo je više razloga, poradi kojih su htjeli konstituirati vladu kao četvrtu državnu vlast. Jedan je od njih ležao i u suviše nategnutoj nauci o d-i v. Budući da je ta nauka razvila tri strogo razlučene vlasti, postala joj je potrebnom još i četvrta vlast, da bdije nad zajedničkim, skladnim djelovanjem tih triju odieljenih vlasti. Uistinu znači vlada samo vrh uprave, vrhovno vođenje čitave uprave. Izraz uprava upotrebljava se u širem i užem smislu; jednom se njime obilježuje čitava upravna vlast u opreci prema sudskoj i zakonodavnoj vlasti, a drugi put samo jedan dio toga, t. j. izvršna i podređena djelatnost u opreci prema vladi kao vrhovnom vodećem dielu uprave. U tom drugom, užem smislu znači uprava nižu, služeću djelatnost u opreci prema vladi, koja daje pravac ovom nižem djelovanju. No djelatnost vlade kvantitativno se znatno razlikuje od djelatnosti nižih upravnih organa, što je razmjerno manje vezana pravnim propisima, pa ima šire područje slobodne ocjene. Kako vlada znači sam vršak upravne vlasti, to pri njoj odpada ona podređenost prema višem upravnom organu, koja je inače tako značajna za upravu. Vlada i nema samo upravno-tehničko — to je u pravilu slučaj pri nižim upravnim organima — već prije svega i političko, pa čak i stranačko značenje, naročito u parlamentarnom režimu. Tim i sličnim razpravama o nekoj novoj, posebnoj državnoj vlasti ne treba pridavati preveliko značenje, dok se, što je i jedino moguće, čitava nauka o d-i v. shvati posve relativistički. Isto vriedi i za spor, postoje li u svemu tri ili samo dvie osnovne državne vlasti: zakonodavna, koja donosi zakone, i izvršna, koja ih primjenjuje i koja bi se onda imala opet dalje dieliti (po jednima na dvie grane: na sudstvo i upravu; po drugima na tri: vladu, sudstvo i upravu).

III. Odnos zakonodavne i upravne vlasti. U tradicionalnim demokratskim režimima s narodnim predstavničtvom postoji, s gledišta d-e v., kao glavni problem odnos narodnog predstavničtva (parlamenta) prema vladi, odnosno upravnoj vlasti. U tom pogledu postoje tri osnovna tipa režima: predsjednički, parlamentarni (kabinetski ili stranački) i skupštinski (konventski, izvršno vieće). S gledišta d-e v. ide amo još i režim konstitucione monarhije. Kratko izraženo, predsjednički režim čini vladu nezavisnom od parlamenta, dok je skupštinski režim podčinjava parlamentu, koji je bira i njome dirigira kao nekim svojim užim odborom. Idejno bi se imao parlamentarni režim kretati između toga dvoga. On bi imao osigurati parlamentu i vladi neku međusobnu nezavisnost i ravnopravnost, ali ne putem izoliranja, već naprotiv međusobnom suradnjom i penetracijom. Tako se u parlamentarnom režimu razvio čitav sustav međusobnog utjecaja i uravnotežavanja, a kad dođe do nerješivog konflikta, imala bi idejno odluka prieći na narod, koji onda izborima određuje budući parlamenat i vladu. U naravi je stvari, da se na opisani način težko može u praksi osigurati idealno ravnotežje između parlamenta i vlade, i da dolazi do nadmoći vlade nad parlamentom preko parlamentarne većine, kojom upravljaju ministri kao njezini jednovremeni šefovi, ili obrnuto, do nadmoći parlamenta nad vladom. Po tome se takav parlamentarni režim u prvom slučaju približuje predsjedničkome režimu, a u drugom skupštinskom. Prvome bi više odgovarala englezka, a drugome praksa parlamentarnog režima Treće republike u Francuzkoj. I u predsjedničkim režimima mogu izbori rješavati sukobe između parlamenta i državnog glavara, samo što se ovdje, za razliku od parlamentarnog režima, ne radi o jednom, već o dva izbora (parlamentarnom i predsjedničkom). I tu mogu baš predsjednički izbori imati značenje pravoga narodnog plebiscita u prilog politike predsjednika protiv one parlamenta. Predsjednički režim, naročito u svom klasičnom obliku USA, odgovara razmjerno još najviše Montesquieuovoj nauci o d-i v., dok se od nje najviše udaljio skupštinski režim, tako da pristaše nauke o d-i v. rado govore ovdje o pometnji vlasti. Prepire se o tome, provodi li još parlamentarni režim d-u v. Uistinu se ovdje može govoriti samo o krajnje relativiziranoj i posve elastičnoj d-i v.

U predsjedničkom režimu ministri su službenici državnog glavara, odgovorni samo njemu i od njega podpuno zavisni. U skupštinskom režimu oni su službenici parlamenta. Vriednost i značenje ministara uzvisuje se u parlamentarnom režimu, bez njih nema toga režima. Oni se tu umeću kao samostalna jedinica između parlamenta i državnog glavara, a da ih ni jedan od njih politički ne izcrpljuje kao u skupštinskom, odnosno predsjedničkom režimu. Upravna vlast se u parlamentarnom režimu na samom vrhu razstavlja u dva diela: državnog glavara i ministarsko vieće (tome odgovara dieljenje parlamenta u gornji i donji dom); prvi je dio stalan i parlamentu neodgovoran, a drugi pokretan i odgovoran. Stoga se govori o podvostručenju (Hauriou) ili o dvoglavosti (Barthélemy) vlade. Dok čitavu snagu vlade daje u predsjedničkom režimu osoba državnog glavara, a u skupštinskome parlamenat, ona u parlamentarnom režimu počiva prvenstveno na samome ministarskom zboru. Zato taj zbor mora u parlamentarnom režimu sačinjavati posebno i snažno jedinstvo, kojega ne treba imati ni u predsjedničkom ni u skupštinskom režimu. Parlamentarni režim znači vladu ministarskog kabineta, pa se on zato naziva i kabinetskim režimom. No umetnuvši se između državnog glavara i parlamenta ministarsko vieće stoji u nekoj zavisnosti o jednom i drugom te mora uživati njihovo povjerenje. U parlamentarnom režimu formalno parlamenat i ne postavlja i ne svrgava ministre, već to čini državni glavar — samo što je u tome ograničen parlamentarnom situacijom. On naime mora uzimati ministre iz parlamentarne većine, koje su ministri obično članovi ili u najmanju ruku uživaju povjerenje te većine. Kad ministri izgube povjerenje parlamenta, ne mora ih državni glavar nuždno razriešiti službe, već može i razpustiti parlamenat i razpisati izbore (pri čemu je vezan određenim vremenskim rokom). Parlamentarni režim obiluje finesama, koje se ne smiju previdjeti, ako se ne želi upropastiti njegovo pravo bivstvo. Na tom, kao i na nekim drugim pitanjima parlamentarnog režima (na pr. obćeniti položaj i utjecaj državnog glavara), vidi se, kako se pravila toga režima težko strogo zakonski formuliraju, i kako nuždno mnogo toga mora ostati elastično i ostavljeno praksi i običajima. U tome su dosta griešili ustavi stvoreni iza svjetskoga rata 1914—18.

U razvoju englezkoga parlamentarnog režima bila je glavna jezgra problema, kako da se zadrži stara englezka misao o neodgovornosti kralja, a da se opet izbjegne absolutističkoj vladavini. U tu svrhu našle su se u ministrima osobe, koje učestvuju pri svakom aktu kraljevske vlasti i snose za nj odgovornost (tehnički se to vrši premapodpisom ili kontrasignaturom kraljeva akta). Pored kaznene odgovornosti razvila se i posebna politička odgovornost ministara pred parlamentom. Ona postoji i za same neoportune čine bez kaznene odgovornosti, a ima za sankciju razrješenje od službe. Kako kabinet čini cjelovito i jedinstveno tielo, razvila se nuždno i solidarna ili skupna odgovornost čitavoga kabineta pored individualne odgovornosti pojedinih ministara za njihove osobne akte. Praktički je težko povući granice između te dvie odgovornosti, no primjetljiva je težnja parlamentarnog režima, da razteže kolektivnu odgovornost. U predsjedničkom režimu nema političke odgovornosti ministara pred parlamentom, jer su tu ministri službenici predsjednika. U skupštinskom režimu nisu ministri parlamentu odgovorni, već prosto podređeni; oni normalno u slučaju razmimoilaženja s parlamentom ne daju ostavku kao ministri u parlamentarnom režimu, već se kao obični službenici parlamenta podvrgavaju njegovoj volji. Pogotovu ne odgovara naravi ministarskog vieća u predsjedničkom i skupštinskom režimu neka kolektivna ministarska odgovornost. Pojava, da je Englezka kao monarhija klasičan primjer parlamentarnog režima, a USA i Švicarska kao republike predsjedničkog, odnosno skupštinskog režima, nije nikakva slučajnost. Stvarno odgovara parlamentarni režim po svojoj naravi više monarhiji pa se i najviše razširio u monarhijama, dok pravi predsjednički, odnosno skupštinski režim može postojati samo u republikama.

Predsjednički režim predpostavlja jakoga državnog glavara, koji, oslanjajući se na narodni izbor, znači mnogo više nego samo vrhovni glavar upravne vlasti i koji može lako postati obćim narodnim vođom. U skupštinskom režimu ima državni glavar samo formalno i slabo značenje — on čak ne treba tu ni postojati. I u tome je pitanju skupštinski režim posve oprečan predsjedničkom. Delikatan je položaj državnog glavara u parlamentarnom režimu. Njegova se vlast obično ne sukobljuje toliko s ministarskim kabinetom, koliko s predsjednikom toga kabineta (premierom). Dok je položaj predsjednika ministarskog vieća u skuštinskom i predsjedničkom režimu samo položaj prvoga među jednakima, u parlamentarnom režimu postaje on pravi šef vlade. U suvremenim parlamentarnim režimima očigledna je pojava slabljenja vlasti državnog glavara u korist premiera. U Englezkoj se utjecaj kralja — po Bagehotu — karakterizira time, da on savjetuje, hrabri i opominje. I tu se vidi, kako parlamentarni režim više odgovara ustavnoj monarhiji negoli republici, jer takav način utjecaja više odgovara nasljednom i stalnom kralju negoli izabranom i prolaznom predsjedniku. Doista, može i tim putem državni glavar jaka osobna ugleda vršiti moćan utjecaj. Međutim samom pojmu parlamentarnog režima ne bi, uz izpunjenje određenih uvjeta, ni protuslovio državni glavar s jačim osobnim utjecajem.

Parlamentarni režim uzko je povezan s političkim strankama, pa se on zato i zove režimom stranaka. On treba zdrave, dobro organizirane i disciplinirane stranke. Njegovu mehanizmu najviše odgovara, kad u svemu postoje samo dvie takve stranke (dvostranački ustav). No te dvie stranke ne smiju biti suviše oprečne u svojim političkim ciljevima. Što je Belgija, od svih evropskih kontinentalnih država, još razmjerno najsretnije primjenjivala englezki parlamentarni režim, treba, pored jednakosti u monarhijskoj strukturi, pripisati tome, što do g. 1893 postoje u belgijskom parlamentu samo dvie stranke (katolici i liberali). Pojavom treće jake stranke dolazi već u čitavom mehanizmu parlamentarnog režima do većih težkoća; tako na pr. u Belgiji, kad se pojavila velika socialistička stranka, zatim u Englezkoj pojavom radničke stranke. U Belgiji iza toga pretežu koalicione vlade, dok se u Englezkoj primjećuje nastojanje, da se što više sačuva stranački homogena vlada. Vlada je to jača i homogenija, što ima jaču i homogeniju većinu a to se bolje i lakše provodi uz jednu stranku negoli uz stranačku koaliciju. Gdje ima veći broj političkih stranaka, odnosno parlamentarnih skupina, a ne da se formirati stranački homogena vlada, dolazi ili do koalicije stranaka (t. zv. režim stranačke federacije), ili postaju nosioci režima pojedini iztaknuti političari, pa se radi više o vladi ličnosti. Izuzimajući izvanredne prilike, ili kad su na vladi neobično jake i ugledne ličnosti, takva je vlada još slabija prema parlamentu nego koaliciona, jer ministri ne predstavljaju svojih stranaka u vladi i ne mogu se oslanjati na stranačku disciplinu. Za zdrav je parlamentarni život i potrebno, da bude borba među strankama normalna, a ne bezkompromisna, na život i smrt. Takvu su borbu rado unosile u parlamente radikalne socialne i narodnosne stranke i time nuždno podkopale temelje čitavoga parlamentarnog režima.

Dok su ministri u predsjedničkom i skupštinskom režimu pretežno i prvenstveno upravni glavari različnih upravnih resora, ima ministarsko vieće u parlamentarnom režimu trostruko značenje: političko, upravno, pa obično i stranačko. Kako su u vladi redovito predsjednik vladajuće stranke i najiztaknutiji stranački ljudi, to vlada znači ujedno i stranačko vodstvo (u Englezkoj se govori o vladi kao stranačkom odboru), koje stvarno ravna većinom u parlamentu. I vlada i gospodujuća politička stranka, odnosno stranke, a preko njih i sam parlamenat, stoje pod vodstvom istog čovjeka, odnosno istih ljudi. U naravi je parlamentarnog režima, da briše oštre pojmovne opreke između parlamenta i vlade, kako one na pr. postoje u predsjedničkom režimu ili u konstitucionoj monarhiji. Tu se i vidi, kako se vlada ličnosti ne slaže s mehanizmom parlamentarnog režima. U parlamentarnom režimu izbori se ne vode samo za dobivanje vlasti u parlamentu, već i za formiranje vlade, budući da izabrana većina preuzima i vladu. Kao jedna od glavnih potreba novijega državnog života javlja se zahtjev za djelotvornom i snažnom upravnom vlasti. Dok se nekoć, za vrieme ustavnih borba protiv monarhove vlasti, uzvisivalo značenje zakonodavne vlasti i davala manja važnost upravnoj vlasti, sada se sve više uzdiže vriednost upravne vlasti. Tomu su dva glavna razloga: nestalo je negdašnje oštre, strukturne opreke između legislative (narodnih zastupnika) i eksekutive (monarha s njemu strogo podređenom birokracijom), a silnim širenjem državnih zadaća porasli su značenje i važnost uprave. Idejno gledano baš predsjednički režim omogućuje snažnu upravnu vlast, dok je skupštinski zanemaruje u korist zakonodavne (povoljniji je doduše primjer Švicarske). Jakost i ugled vlade, a s njome i čitave upravne vlasti, zavisi u parlamentarnom režimu prvenstveno od zdravih stranačkih prilika. Kraj cjelovite i složne većine može parlamentarni režim dati vrlo jaku vladu. Loš utjecaj nezdravih stranačkih prilika može se donekle izpraviti (kao na pr. dobrim, stručnim i stalnim upravnim činovnicima), no jezgra problema ostaju uviek stranačke prilike.

Tradicionalni demokratski režimi dadu se svesti na opisana tri idealna tipa, ali svaki od njih dopušta različne variacije; u političkom se životu elementi tih triju tipova međusobno kombiniraju i miešaju. Te su razlike i nuždne, jer samo tako može doći do vladavine, koja odgovara posebnim potrebama pojedine države. Vladavinski sustavi nisu biljke, koje bi se mogle presađivati iz jedne zemlje u drugu, već se radi o vrlo osjetljivim sredstvima vladavine, koja se moraju točno udešavati prema prilikama i potrebama pojedine zemlje, a prije svega i prema političkom shvaćanju određenog naroda. Klasični je primjer predsjedničke vladavine USA, parlamentarne vladavine Englezka, a skupštinske Švicarska. Tu su se ti sustavi samoniklo razvili i imaju za sobom dugu tradiciju.

Državno uređenje USA približuje se od svih postojećih državnih uređenja razmjerno još najviše koncepciji d-e v. Obje vlasti — predsjednik kao šef upravne vlasti i dva doma kongresa kao zakonodavna vlast — načelno su međusobno nezavisni. Poradi te načelne nezavisnosti predsjednik USA ne saziva kongresa, on ne može razpustiti ni senat ni zastupničku kuću. On čak formalno nema ni zakonske iniciative, već može samo poslanicom upozoriti kongres na neku važnu stvar (predsjednikov faktički utjecaj na kongres zavisi najviše od položaja njegove stranke u kongresu). Ministri (službeno se zovu državni tajnici) ne mogu biti ni zastupnici ni senatori i nemaju uobće pristupa na sjednice kongresa. S druge strane kongres načelno ne vrši nadzora nad vladom, a naročito ne može obarati ministre niti im davati kakve direktive. Ministri su službenici predsjednika, koji ih po svome nahođenju postavlja i razrješava. Oni ne sačinjavaju neko kolektivno ministarsko vieće, već su pojedinačno podčinjeni predsjedniku. No nasuprot takvom izoliranju tih dviju vlasti morali su se već od prvog časa postaviti ustavni izuzetci s jedne strane u predsjednikovu pravu suspenzivnog veta protiv kongresnih zakona, a s druge strane u tome, što senat odobrava neke odluke predsjedniku. No u praksi je, obilaznim putem, došlo do mnogo tješnje suradnje između legislative i eksekutive. Ministrima je dopušten pristup u stalne odbore kongresa, gdje se i provodi pravi rad kongresa; tu s jedne strane proguravaju ministri svoje osnove, a s druge se strane vrši parlamentarni utjecaj na vladine čine. Naročito je za vođenje vanjske politike postao od velike važnosti senatski odbor za vanjske poslove. Značajno je, da su u tom pitanju južnoameričke države, prenoseći državno uređenje USA, bile prinuđene mienjati ga u pravcu veće suradnje. Te se promjene mogu svrstati u tri tipa: a) ministri prisustvuju sjednicama parlamenta, b) parlamenat ima pravo kritizirati ministre, ali oni ne moraju odstupiti, c) ministarska odgovornost pred parlamentom — no time se već unose u predsjednički režim elementi parlamentarnog režima.

Prielaz vlasti, kako je protekao u englezkom državnom životu, i koji je postao značajan za englezki parlamentarni režim, rado se prikazuje tako, da je vlast prešla od kralja na donju kuću, velikim dielom od ove na kabinet, od kabineta na premiera, a da su vrhovnu političku arbitražu zadržali izbornici. Do velike vlasti kabineta došlo je uzporedo s jačanjem donje kuće prema kralju. Ministarski kabinet drži svoju nadmoć nad donjom kućom s pomoću stranačke stege, jer su ministri najiztaknutiji članovi parlamentarne većine, a premier u pravilu i šef te stranke. Tako stvarno vlada dominira radom parlamenta. Jakost englezke vlade leži dobrim dielom u tome, što englezka politička praksa voli stranački homogene vlade nego koalicione vlade, te se potonje obično stvaraju samo u izvanrednim prilikama. (Stvaranju snažnih stranaka, koje obično razpolažu jakom većinom, pogoduje čitav izborni sustav, iako je on s druge strane nepravedan, što se tiče jednakosti predanih glasova). Tome stranačkom sastavu vlade zahvaljuje na prvome mjestu i premier svoju premoćnu funkciju. On se u pravilu kao šef stranke, koja je pobiedila na izborima, automatski nameće kruni poradi većine, kojom razpolaže u donjoj kući. Odgovornost kabineta pred donjom kućom slabi, a zamjenjuje je odgovornost pred izbornicima. Vlade su više upućene na javno mišljenje negoli na razpoloženje donje kuće i više padaju na izborima negoli u parlamentu. Tako leži političko vodstvo u rukama vlade, dok bi vrhovna politička odluka imala biti u rukama izbornika kao glavnog nosioca javnog mišljenja. I vlada i donja kuća imaju u izbornom tielu zajedničkog gospodara.

U Švicarskoj je najviša vlast savezna skupština »uz rezervu prava naroda i kantona«. Švicarska, ta kolievka demokracije, protivila se uviek parlamentarnoj vladavini. Švicarska vlada (savezno vieće) sastoji se od sedam članova, koje bira na četiri godine savezna skupština. U svim kantonima, izuzimajući jedan, razvoj je otišao i dalje, pa članove kantonske vlade bira neposredno sam narod. Razvilo se i pravo opoziva. Članovi saveznog vieća ne mogu biti istodobno članovi savezne skupštine ali oni ipak prisustvuju njenim sjednicama i sudjeluju u razpravama. Nove članove vlade bira obično savezna skupština iz svoje sredine, i oni se nakon toga odriču svoga mandata. Na četiri godine izabrani članovi saveznog vieća u pravilu se ponovno biraju, dok ne odpadnu smrću ili ostavkom. Teoretski bi savezno vieće bilo više upravni nego vladin kolegij, i članovi saveznog vieća bili bi ministri skupštine, kao što su njihovi kolege u konstitucionoj monarhiji (za razliku od parlamentarne) ministri kralja. Naravno, da po tome sustavu ne može vlada imati nekih posebnih ovlaštenja prema zakonodavnom tielu (kao pravo zakonskog veta ili razpuštanja skupštine). U slučaju neslaganja sa skupštinom članovi saveznog vieća ne podnose ostavke, već se kao činovnici podvrgavaju njenoj volji. Zato nije za vladin obstanak važno, kako se prema njoj odnosi časovita parlamentarna većina. Vlada, štoviše, nije ni kompaktna pred skupštinom, u praksi se javljaju slučajevi, posve neodrživi u parlamentarnom režimu, da član vlade pobija priedlog svoga kolege. Uistinu se savezno vieće ne razlikuje mnogo od vlada u drugim državama. Političkim razvojem pomakao se odnos snaga u korist saveznog vieća, i bez formalne promjene ustava razvilo se samom parlamentarnom praksom, da vlada više vodi skupštinu negoli skupština vladu. Javljaju se čak i zahtjevi, da se ovo ojačanje vlasti saveznog vieća legalizira ustavnom revizijom. Švicarska je tako ostala pošteđena od loših strana skupštinske vladavine, koje su naročito poznate kod francuzke konventske vlade. To ona ima zahvaliti svojim posebnim prilikama, naročito strukturi savezne države s razmjerno velikim brojem kantona, što se ne izcrpljuje u predstavničkoj (neizravnoj) vladavini, već posjeduje i važne uredbe izravne, odnosno poluizravne demokratske vladavine (na pr. narodni referendum i iniciativa), tako da tu više nego u drugim zemljama pripada vrhovna vlast izbornicima. Jednako povoljno djeluje miran i staložen mentalitet politički odgojenih građana Švicarske: većina stanovničtva mirni su i konzervativni seljaci i malograđanski pojedinci, a i samo radničtvo je velikim dielom mjestno ukorienjeno i često ima male posjede.

Do posebne diobe vlasti došlo je u konstitucionoj monarhiji, koja — za razliku od parlamentarne — državnu vlast više usredotočuje pri kralju. Monarhova vlast smatra se primarnom. Zato se stalno predmnieva slobodno monarhovo pravo, dok se ovlaštenja parlamenta tumače ograničeno: ona sežu samo tako daleko, kako to izrično određuju ustav ili drugi zakoni. Monarh je samo toliko ograničen, koliko to izrično određuje neka norma, a zadržava svoju izvornu punu vlast za nepredviđene slučajeve kao i za nerješive sporove s parlamentom. Razpuštanje parlamenta ima u konstitucionoj monarhiji značenje jačanja monarhove vlade prema narodnom predstavničtvu (što se još povećava jakim utjecajem, koji mogu obično takvi režimi vršiti nad izbornicima). Konstituciona monarhija oštro naglašuje opreku između zakonodavne i upravne vlasti. Tu je došlo do pravog izobličenja Montesquieuove d-e v. — ona nema služiti slabljenju, nego baš jačanju monarhove vlasti. Vladarev se absolutizam zadržava pri upravnoj vlasti. Glavni oslonac, na koji se ta vlast upire, jesu vojska i birokracija. Ministri su kraljevi činovnici, podčinjeni izključivo njemu i bez odgovornosti pred parlamentom. Obično oni nisu političari, već upravni stručnjaci. Zakonodavnu vlast dieli monarh s parlamentom, no ni ovdje nisu monarh i parlamenat ravnopravni činbenici, već je važniji dio prigrabio monarh. U državnoj praksi često se miešaju elementi konstitucione i parlamentarne vladavine. Konstituciona monarhija rado se u svom razvoju približava parlamentarnoj monarhiji. S druge strane u zemljama, koje su formalno uzakonile parlamentarnu vladavinu, a još nisu bile za nju politički zrele, primjećuje se, zbog osobnog udjela kralja, skretanje k načelima konstitucione monarhije. I sam tekst ustava ne kazuje nam ovdje sve, već je prvenstveno odlučna politička praksa.

LIT.: I. Krbek, Dioba vlasti, Zagreb 1943.I. K.